摘 要
国债发行是政府灵活运用财政政策、优化资源配置结构的关键举措。在宏观经济面临需求不足的挑战时,国债通过促进公共支出和投资,直接激发新的经济活力,促进经济稳定增长。特别是在财政支出出现短板时,国债成为填补资金缺口的有效手段,确保政府能够持续推进重大项目。明确国债的作用路径和方向,优化其结构配置,不仅是实现宏观调控和资源优化配置的必要策略,也是推动实体经济持续稳定发展的关键。
关键词
国债实体经济创造需求财政支出
当前宏观经济运行的主要矛盾
近年来,我国宏观经济在复杂的环境下表现出韧性,积极因素累积增多,经济恢复向好的基础更为牢固。同时也需要注意,在当前经济运行中,总需求不足和流动性过剩是影响宏观经济回暖的关键问题。与此同时,当前我国面临着一定的财政收支矛盾。如何有效运用财政政策工具平衡发展与安全的动态关系,成为未来财政政策发力的核心点。
(一)总需求不足与流动性过剩
当前我国经济存在总需求不足的问题。消费需求疲软是总需求不足的主要表现之一。我国居民收入水平不断提高,但消费增长不及预期。国家统计局数据显示,2023年全国社会消费品零售总额同比增长7.2%,相比疫情前增速,消费恢复仍然较为缓慢。居民对未来收入预期存在不确定性,消费信心恢复仍存压力,消费者信心指数有所下降,消费支出趋于谨慎。
当前总需求不足还主要体现在物价水平变化上。居民消费价格指数(CPI)增速放缓甚至下降,表明居民对未来收入和就业的预期不确定,零售和服务业增长乏力。同时,工业生产者出厂价格指数(PPI)波动较大,甚至出现负增长,反映了生产者面临的成本压力和下游需求不足,企业在扩大再生产和创新投入方面面临较大挑战(见图1)。
外需增长乏力对总需求不足也产生了重要影响。全球经济复苏步伐不一,国际市场需求疲软。同时,国内消费和投资需求不足,使得进口需求相应减弱。这种进出口双向受限的局面,为我国实体经济实现稳中求进增加了一定难度。在此背景下,缓解总需求不足,实现经济高质量发展的关键在于提振内需,畅通国内大循环。然而,居民消费不足,金融市场主体投资预期偏弱,导致投资者更倾向于持有安全资产而非风险资产或进行实体投资。
为应对总需求不足的问题,我国也采取了一系列灵活适度、精准有效的货币政策。自2019年以来,广义货币供应量(M2)增速持续较快,国债收益率维持在较低水平,市场资金充裕。然而,这些资金并未流向高风险的投资领域或实体经济,而是集中投向低风险的国债,反映出市场参与者拥有较低的风险偏好(见图2)。
银行间7天质押式回购利率(DR007)自2019年中期以来进一步下行并保持在低位,表明银行体系内流动性充裕,资金供给充足。在流动性充裕的情况下,银行更倾向于投资低风险、收益稳定的资产,如政府债券和大型企业贷款。
(二)财政收支处于紧平衡状态
近年来我国财政收入进入中低速增长阶段,刚性支出压力不减,财政收支存在矛盾,财政运行仍将在一段时间内处于“紧平衡”状态。
第一,财政收入保持低增长,财政汲取能力1下降。2015年,我国实施供给侧结构性改革,财税领域实施大规模减税降费,财政收入增速整体呈波动中偏下行,进入中低速增长阶段。国家统计局数据显示,2015年之前,一般公共预算收入增速基本高于国民经济增速;自2015年以来,一般公共预算收入增速开始出现低于国民经济增速的情况。一般公共预算收入占国内生产总值(GDP)的比重也从2015年的22.2%逐年下降到2023年的17.3%,财政汲取能力逐步下降(见图3)。
第二,刚性支出压力不减。财政需实现保障民生、扩大需求、促进投资、防范社会风险等目标,因此财政支出范围扩大和支出刚性增加,政府支出责任也逐步增加。据财政部发布数据,2023年全国一般公共预算支出同比增长5.38%,增速最快的五个领域分别为社会保障和就业支出(8.9%)、科学技术支出(7.9%)、农林水支出(6.5%)、城乡社区支出(5.7%)和教育支出(4.5%)。其中,社会保障和就业支出增速远超总体增速。除卫生健康支出(-0.6%)外,各刚性支出均出现增长(见图4)。
第三,财政收支存在矛盾。据财政部数据,2023年全国一般公共预算收入为21.7万亿元,支出则为27.5万亿元,收支缺口约为6万亿元。这意味着未来的财政管理高度依赖财政资金的统筹和协调,特别是土地出让收入和国有资本经营预算收入。然而,近年来土地出让收入呈现总体回落的趋势,据财政部发布数据,2023年地方国有土地使用权出让收入下降13.2%(见图5)。
增发国债是解决当前宏观经济矛盾的重要工具
(一)国债能有效引导资金投向
通过合理增发国债,政府可筹集大量资金用于支持实体经济的发展,缓解当前需求不足的问题。依据凯恩斯的公债理论,当储蓄超过投资时,政府可以通过举债的形式吸引闲置资金,并以财政支出形式将其投入社会消费或投资。这不仅能够促进实际工程建设和就业机会的增加,还能有效激发市场需求,扩大经济的总体产出。大规模的基础设施项目需要大量劳动力参与,发挥以工代赈、创造就业岗位的作用;科技投资推动新技术的发展和应用,促进实体经济尤其是制造业转型升级。国债资金投向的众多领域都可以通过多种渠道带动实体产业发展,为就业市场带来更多机遇,进而提升国内的消费和投资水平,形成良性循环,推动经济持续健康发展。
同时,国债作为一种重要的金融工具,可有效发挥金融功能。一方面,政府通过发行国债,可以将市场上多余的资金吸收到国家财政中,减少流动性过剩带来的风险。另一方面,国债的发行为投资者提供了一个安全、稳定的投资渠道,吸引了大量原本流动在市场上的资金进入债券市场。此外,国债的回购操作和公开市场操作等货币政策工具,也可调整国债的供给量和利率水平,有效管理和调节市场流动性。最后,国债的长期稳定性使其成为金融机构的重要资产配置选择,有助于增强金融体系的稳定性和抗风险能力。
(二)中央政府债务空间延展性较强
在土地出让金减少的背景下,地方政府杠杆空间受限。据财政部发布数据,2024年1至4月,地方政府新增债务总额仅为9708亿元,与2022年同期的16909亿元及2023年同期的19519亿元相比明显减少。其中,2024年4月地方政府新增债务仅为1285亿元,同比下降54.51%。这表明地方政府面临的财政压力逐年上升,地方债务增速逐步放缓。为弥补有效需求不足,中央政府可通过适度加杠杆来推动内需回升,以应对经济增长压力和预期偏弱的局面。相较于地方财政,中央财政尚有余力和空间,笔者根据统计局发布数据测算,2023年中央政府整体负债率(中央政府债务余额/GDP)为23.8%,处于国际较低水平。
中央政府可通过转移支付等方式,将国债募集资金中的相当一部分安排给地方使用,为地方政府提供必要的财政支持。这有助于缓解地方财政压力,提升地方财政投资稳增长能力。以超长期特别国债为例,相较于普通国债和地方债,其更注重长期综合社会回报率,能够缓解中短期的偿债压力,有利于从总体上优化债务结构,降低地方债务风险,为长期的经济稳增长和风险防控提供有力保障。
国债助力实体经济修复
(一)弥补财政支出短板
财政支出是政府分配活动的重要组成部分,无论是发达国家还是发展中国家,财政支出都普遍面临较大压力。在我国经济发展进入新常态后,财政收支特征发生变化。自2013年以来,我国财政收入一直处于中低速增长的状态,但相应财政支出增速则保持在较高水平,并且显著高于收入增速。由于支出刚性与收入波动的双重作用,财政支出显著超过财政收入。在保持总体债务风险可控的前提下,国债的发行与规模增长成为必然。国债发行有利于补充地方财政可用资金,能够在为政府投资增强空间的同时减轻基层财政收支压力,加大财政支出力度,助力实体经济增长。
(二)增强经济增长韧性,提振实体经济
2023年增发的国债资金已逐步落实到具体项目,进一步形成实物工作量,有助于加快国家重大战略领域投资、建设的步伐,提振实体经济。据国家统计局、国家发展改革委等发布数据,截至2024年2月,国家发展改革委完成了全部3批共1万亿元增发国债项目清单下达工作,相关项目建设有序推进,有效拉动了投资增长,也带动了相关产业链的发展。从2024年第一季度民间投资的细分数据来看,电力、热力、燃气及水生产和供应业,住宿和餐饮业,采矿业民间投资增长较快,分别同比增长40.4%、40.1%和21.9%;制造业民间投资同比增长11.9%,增速比全部制造业投资高2个百分点;基础设施民间投资同比增长8.1%,增速比全部基础设施投资高1.6个百分点。可见,伴随对民间投资项目融资支持和要素保障等政策陆续落地实施,国债的发行有效增强了民间投资信心和市场预期。
(三)预防通货紧缩,释放消费潜力
受国内外复杂形势影响,近年来人们的收入结构、生活方式、消费观念发生了一些转变,居民储蓄意愿上升。发行国债能够体现财政政策的逆周期调节作用,有助于激发国内潜在的有效需求,释放超大规模市场潜力。具体而言,通过发行国债,政府可以筹集到大量资金用于公共项目和基础设施建设,增加政府支出。这些项目能直接创造就业机会,提高居民的收入水平,提高消费能力和意愿。同时,政府还能通过大规模的财政投入传递出稳定经济的决心和能力,以增强市场信心。投资者和消费者信心的提升有助于恢复消费和投资意愿,进而促进经济增长和物价水平的回升。
国债市场高质量发展的优化建议
(一)加强财政政策和货币政策的协调配合
党的二十大报告指出,要加强财政政策和货币政策协调配合。发行国债不仅是财政资金重要的市场化融资渠道,也为货币政策实施提供了市场化操作工具,因此国债兼具财政和金融的双重属性。加强财政政策和货币政策的协调配合既有利于提高政府融资效率,也有利于降低国债发行对金融市场的流动性冲击。一方面,政府需要确保国债发行规模和节奏的合理性,尽量分批发行并较快形成财政支出。同时,央行需要合理调节流动性,确保市场流动性合理充裕,为国债发行提供稳定的货币市场环境。另一方面,需要优化国债期限结构,合理配置短期、中期和长期国债比例,增强国债市场的稳定性和抗风险能力。
(二)充分发挥国债引导作用
随着我国经济持续增长和政府对基础设施、公共服务等领域投入的增加,预计未来我国国债市场规模将继续扩大,因此发行国债需要做到既利当前,又惠长远。当前,针对我国经济总需求不足的矛盾,需要发挥国债对投资与消费的带动作用。从长远来看,需要引导国债资金用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设,重点支持科技创新、构建现代化产业体系、乡村振兴等领域建设。同时,需要提升国债资金使用效率,确保国债资金用于高效益的公共项目和基础设施建设,提升财政支出的质量和效益,增强经济发展的内生动力。
(三)推动国债市场对外开放
随着人民币国际化进程的推进,预计未来我国国债市场的国际化程度将进一步提高。政府应积极鼓励与吸引境外投资者参与我国债券市场,通过优化外资准入政策、简化投资流程和提供便利化服务,建立健全跨境投资机制,增加我国国债的投资吸引力,提升我国国债市场的国际影响力和竞争力。与此同时,外资增配国债资产也可能增加资本流动风险,因此需要坚持总体国家安全观,加强市场预期管理和宏观审慎管理,持续完善金融监管,牢牢守住不发生系统性金融风险的底线,在保证金融安全的基础上稳步推进国债市场高水平对外开放。
注:
1. 财政汲取能力指国家从社会经济中获取财政收入的能力。
参考文献
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◇ 本文原载《债券》2024年7月刊
◇ 作者:中央财经大学财政税务学院党委副书记、中国财政发展协同创新中心副主任姚东旻
中央财经大学中国财政发展协同创新中心博士研究生罗文淇
◇ 编辑:唐洁珑廖雯雯
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